Rammestyringen har gennem de seneste årtier udviklet sig til en succes, som sikrer en stærk styring i langt de fleste offentlige organisationer i Danmark. Værktøjet bliver brugt på alle niveauer. Staten styrer kommunernes samlede serviceudgifter med en benhård serviceramme. Den enkelte kommune styrer de forskellige serviceområder med en overordnet ramme. Tilsvarende styrer ledelsen af serviceområderne de respektive institutioner med hver deres økonomiske ramme.

Rammestyringen står ikke alene, idet langt de fleste kommuner sammenkæder mål- og rammestyring. Aktuelt har regeringen og KL i økonomiaftalen for 2018 gentaget enigheden om styreformen som det bærende princip for samarbejdet om udvikling af borgernær service.

Målstyringen er ikke på samme måde som rammestyringen en entydig succes. Det er svært at opstille få og præcise mål, som på én gang giver mening for borgerne, brugerne, personalet og den politiske ledelse. Endvidere viser effekterne af de offentlige indsatser sig ofte først efter ganske mange år, og det kan være svært at dokumentere resultaterne entydigt.

I mange kommuner er der derfor til stadighed et ønske om at afprøve nye styringstiltag, som samtidig kan understøtte en positiv forandring indenfor nogle af de serviceområder, hvor kommunerne har store udfordringer.

Vanskeligt at sikre de mest trængende

Investeringsmodeller er et af disse mange styringstiltag. En investeringsmodel er en aftale om at investere nogle midler på et givet område i en kommune med sigte på at aflaste det samme eller andre serviceområder i fremtiden. Det kan lyde indlysende at argumentere for en tidlig og bredt forebyggende indsats, og der er mange, der har interesse i at hæve serviceniveauet. Men i praksis er det vanskeligt at sikre, at netop de mest trængende bliver støttet på det rigtige tidspunkt. Med begrænsede ressourcer er udfordringen at investere øremærket i dén relevante målgruppe frem- for at forebygge universelt for alle.

Case 1: Udsatte familier

Udsatte familier modtager ofte mange forskellig ydelser fra en kommune. En udsat familie kan således i ekstreme tilfælde have kontakt til 10-15 forskellige indsatsområder, der er organiseret i forskellige afdelinger og med reference til forskellig lovgivning. Lovgivningen, faglighederne og den kommunale organisation fremstår for disse familier som usammenhængende siloer, hvor den ene hånd ikke ved, hvad den anden gør – for nu at udtrykke det pænt.

Det ligger snublende nært at foreslå disse siloer  sprængt i stumper og stykker og i stedet sikre en fokuseret, håndholdt og målrettet indsats for udsatte familier – ved at investere i enkelte indsatser med sigte på at få familierne på rette spor. Men det er meget mere kompliceret end som så.

Lovgivningen gør det vanskeligt at tilrettelægge en specialdesignet indsats. Finansieringsreglerne kan også spænde ben for en indsats, der på kort eller længere sigt kan virke ganske fornuftig.

Hertil kommer, at også den kommunale rammestyring gør det vanskeligt at arbejde med investeringsmodeller på tværs af sektorområder. Rammestyringen sikrer et tydeligt ansvar for at overholde budgetterne på de respektive områder. Det strider mod den indbyggede logik, at ét område afgiver budgetmidler til et andet område med den begrundelse, at investeringen på sigt ”nok” skal vise sig at være fornuftig. Hvordan fordeler man ansvaret, hvis udgifterne ikke falder på det område, der har afgivet bevillingen? Og hvad nu, hvis indsatsen ikke virker som forudsat?

Svært at dokumentere effekt

Jeg vil vende tilbage til et par metoder, som kan understøtte afgrænsede forsøg med investeringsmodeller. Men lad os først se på et andet eksempel på brug af investeringsmodeller.

Case 2: En aktiv beskæftigelsesindsats

Beskæftigelsesområdet er i dag understøttet af valide data om de forskellige målgrupper, som modtager overførselsindkomster. Mange kommuner arbejder med investeringsmodeller, hvor der sættes ind med flere sagsbehandlere for at rydde op i bunken af længerevarende sygedagpengesager eller aktivitetsparate kontanthjælpsmodtagere.

Tanken er besnærende, og det kan vise sig at være ganske fornuftigt at foretage sådanne investeringer. Men der er også eksempler på, at det på trods af valide data ikke er til at dokumentere, at indsatsen overhovedet har haft en effekt. Konjunkturudsving, lovændringer, lokale eller regionale forhold betyder ofte, at det er overordentlig svært at dokumentere en effekt.  Hvis en kommune vil være sikker på, at en investering virker, så er det påkrævet at være særdeles præcis med, hvordan effekten gøres op, herunder ikke mindst, hvordan der korrigeres for de effekter, som andre kommuner opnår uden at yde den samme indsats. Effekten kan heller ikke isoleres til en enkelt ydelse – de forskellige indkomstoverførsler er forbundne kar, hvor fald i antallet af modtagere af én ydelse kan udløse stigninger et andet sted.

Som en krølle skal det med, at staten dækker kommunernes samlede udgifter til indkomstoverførsler. Hvis alle kommuner investerer massivt i for eksempel at nedbringe udgifterne til sygedagpenge, og det lykkes, så er det på sigt staten og ikke kommunerne, der får gevinsten. De kommuner, der kan få indsatsen til at virke tidligere eller mere massivt end landsgennemsnittet, kan i en periode få en gevinst herved – og modsat for de kommuner, der ikke kan følge med. På den lange bane er det staten, der får gevinsten. Det er et af de områder, hvor der er plads til forbedringer af incitamenterne i den offentlige økonomistyring.

Brug af investeringsmodeller

Som det fremgår, er der gode grunde til at være forsigtig med at bruge investeringsmodeller. Men omvendt er der også meget, der taler for, at det ved brug af gennemtænkte modeller, kan være fornuftigt at gøre sig nogle erfaringer. Udtrykt på amerikansk: Damn it if you do. Damn it if you don’t

Én mulighed er at iværksætte forsøg ved at prioritere ekstra midler samtidig med, at rammestyringen fastholdes. Det kan for eksempel være forsøg med at udpege et antal koordinerende sagsbehandlere, som tager sig af en mindre gruppe af udsatte familier.  Eller det kan være en fokuseret indsats med flere hænder til at sagsbehandle en gruppe ydelsesmodtagere, som er særligt massivt til stede i en kommune.  For at lære af sådanne forsøg er det afgørende, at der opstilles kvalificerede krav til, hvordan effekten måles og efterprøves i forhold til en situation, hvor forsøget ikke iværksættes.

En anden mulighed er at prioritere en investeringspulje, som udmøntes efter ansøgning – og med støtte til de investeringer, der mest kvalificeret beskriver præmisserne for og effekterne af investeringerne.

Den offentlige økonomistyring udvikler sig fortsat, og der findes i dag kommuner, som prøver sig frem med investeringsmodeller parallelt med, at rammestyringen fastholdes. For de kommuner, hvor præmissen er, at den økonomiske ramme skal overholdes, er det langtfra alle investeringer, der hænger fornuftigt sammen. Det vigtige er for det første at investere indenfor de områder, der giver mest mening i den enkelte kommune. For det andet er det afgørende, at det reelt er muligt at påvise effekten af investeringen.