Finn Østrup
tidligere professor, dr. merc., Copenhagen Business School
Jørgen Jørgensen
tidligere direktør, Rigshospitalet og Aarhus Universitet
Jesper Zwisler
kommunaldirektør , Herlev
“Borgernes forpligtelser er i dag alene blevet til skattebetalingen, også når det gælder borgere på offentlig forsørgelse, skriver de tre kronikører.
“Borgernes forpligtelser er i dag alene blevet til ”skattebetalingen”, også når det gælder borgere på offentlig forsørgelse,” skriver de tre kronikører.
Foto: Casper Christoffersen, Ritzau Scanpix

Mens vi venter på mere mening

Topledelser i kommunerne kan gøre afgørende forskel for velfærdsudvikling og borgernes tillid til demokratiet, skriver decembers tre bogaktuelle kronikører

kronik

Vores velfærdssamfund er under pres. Det skyldes ikke manglende tilslutning fra befolkningen, eller mangel på penge til at drive vores velfærdssamfund eller pres udefra. Vores velfærdssamfund er under pres, fordi flere og flere borgere oplever, at de leverede ydelser ikke matcher deres behov og forventninger. Flere og flere borgere fravælger den offentlige sektors ydelser for i stedet at tilvælge private tilbud såsom private skoler, daginstitutioner, sundhedsforsikringer og arbejdsmarkedsforsikringer.

Konsekvensen er for det første, at betalingsvilligheden til velfærdssamfundet falder. For det andet betyder det stigende fravalg, at det brede fællesskab, som opleves i vore daginstitutioner, skoler, sygehuse, plejecentre osv., svækkes. Dermed svækkes også fællesskabets kollektive læring og solidaritet med betydelige konsekvenser for den homogenitet, som vort samfund forudsætter.

Hvordan er vi havnet i den situation? Det spørgsmål har vi - forfatterne til bogen ”Fornyelse eller kollaps?” - forsøgt at give svar på. Vi har set på den styring, der finder sted i den offentlige sektor. I denne kronik er fokus rettet på den politiske og organisatoriske ledelse i kommunerne.

Fagligheden, der forsvandt

Lad det være slået fast med det samme: Den politiske ledelse i kommunerne er afgørende for fornyelsen af velfærdssamfundet. Det er således alene den politiske ledelse i kommunerne, der har legitim adkomst til- og mulighed for at sikre en hensigtsmæssig balance mellem på den ene side borgernes forventninger til effektfulde løsninger og på den anden side en nødvendig prioritering af ressourcer. Den opgave kan kun løses tæt på borgerne. Den kan ikke løses på Christiansborg og slet ikke på Slotsholmen; trods en voksende og misforstået tro på, at det skulle være tilfældet.

  Statens svar på kommunernes manglende resultater har været en voksende og stadig mere forhastet lovgivning fulgt op af nye reformer, stadig flere målinger og målepunkter og krav om organisatoriske forandringer gennem brug af for eksempel private aktører.

I bogen argumenterer vi for, at styringen i kommunerne sker med afsæt i tre styringsrationaler. For det første er der det konstitutionelle/bureaukratiske styringsrationale, som tager afsæt i lovgivningen (love, regler bekendtgørelser osv.), og som sikrer legitimitet af opgaveløsningen. For det andet er der det faglige styringsrationale, som tager afsæt i den faglighed, som igen er forudsætningen for, at opgaver løses effektfuldt i forhold til borgernes behov og forventninger. Endelig og for det tredje er der managementrationalet, der tager afsæt i, hvordan den offentlige organisation drives mest effektivt. Det er managementrationalet, som sikrer en effektiv udnyttelse af ressourcerne. Alle tre styringsrationaler er ligeværdige som forudsætning for den offentlige opgaveløsning.

Startende med Schlüter-regeringens første moderniseringsprogram i 1983 har skiftende regeringer set det som et hovedmål at modernisere den offentlige sektor. Vi kan konstatere, at moderniseringsprogrammerne grundlæggende har fokuseret på de samme fire punkter, nemlig: 
1. bedre ledelse,
2. bedre udnyttelse af teknologiske muligheder,
3. effektiviseringer,
4. at reducere antallet af love og regler.

Udviklingen af den offentlige sektor har således helt grundlæggende været baseret på managementrationalet og det konstitutionelle/bureaukratiske rationale. 

Hvad har så været konsekvenserne af denne styring og udvikling af den offentlige sektor? Nedenfor ser vi kort på to vigtige udfordringer, nemlig for det første væksten i offentlige regler og for det andet det manglende fokus på det faglige styringsrationale.

Vækst i mængden af love og regler 

Det har været ambitionen for skiftende regeringer at reducere antallet af love, bekendtgørelser og regler, fordi lovgivningen er blevet for uigennemskuelig, for kompleks og for omfattende og dermed en barriere for en optimal opgaveløsning. Vi kan konstatere, at ambitionen ikke på nogen måde er blevet indfriet. Tværtimod har udviklingen bevæget sig i modsat retning. Antallet af love, bekendtgørelser og regler er vokset i både omfang og antal. Vi ser ofte folketingspolitikerne gøre brug af lovgivningsredskabet, hver gang de ønsker at fremstå som handlekraftige og derfor reagerer på nærmest ethvert - nogle gange ganske lille - problem ude i landet.

Udviklingen i retning af flere og mere komplicerede love og regler er dybt problematisk og skaber en uigennemskuelighed, der er kontraproduktiv for den legitimitet, som lovgivningen netop skulle være med til at sikre. Almindelige mennesker kan ikke længere finde vej i lovjunglen. Herved svækkes tilliden til lovgivningen og til lovgiverne og dermed til demokratiet. Den offentlige sektors legitimitet eroderes på den måde stille og roligt. 

Et andet problem er, at der lovgives med en så stor hast, at stadig flere medarbejdere opgiver at følge med. Det kan betyde, at lovgivning ikke længere efterleves; ikke af modvilje, ikke af manglende lyst, men af den simple grund, at medarbejderne ikke længere kan følge med. Konsekvensen er, at lovgivning hverken for medarbejdere eller borgere bliver det fundament, som borgernes tillid står på, og som medarbejderne meningsfuldt kan tage afsæt i. 

Den voksende lovgivning er yderligere problematisk set i forhold til målet om effektivitet. Det er ineffektivt at styre den offentlige organisation gennem et stadigt voksende lovkompleks, der regulerer stadig flere aspekter af offentlig virksomhed. Hvis for eksempel private virksomheder skulle have fulgt den stormflod af forandringer, der er sket i lovgrundlaget for kommunernes jobcentre, ville virksomhederne for længst have lukket og flyttet ud af landet.

Den største udfordring med hensyn til stigningen i antallet og omfanget af love og regler er imidlertid det skift i fokus, der er kommet hos borgerne og til dels også hos de offentlige medarbejdere. Skiftet har betydet, at der i højere grad fokuseres på borgernes rettigheder og det offentliges forpligtigelser.  Der er på dette område sket en afgørende forandring i relationen mellem borgerne og det offentlige, her særligt kommunerne. Tidligere var relationen mellem det offentlige og borgerne bygget på det princip, at borgerne havde en række forpligtelser mod til gengæld, at den offentlige sektor sikrede borgernes rettigheder. I dag er relationen blevet en kampplads om borgernes rettigheder. Borgernes forpligtelser er i dag alene blevet til ”skattebetalingen”, også når det gælder borgere på offentlig forsørgelse.

  Det virker også som om, faglighed ikke længere ses som en kritisk parameter i offentligt lederskab. Vi har i hvert fald konstateret, at mange topchefstillinger inden for både stat, region og kommune besættes med ledere, som ikke har hverken faglig kompetence eller erfaring inden for det område, den pågældende skal lede og udvikle.

Konsekvensen har været en eskalerende konflikt mellem det offentlige og borgerne om borgernes ret til diverse offentlige ydelser og indsatser. Det er en konflikt, hvor inddragelsen af eksterne kompetencer, eksempelvis advokater, rådgivere og eksperter, har været markant voksende. Det er også en konflikt, hvor et stigende antal sager indbringes for Ankestyrelsen, der gennem sine afgørelser sætter nye standarder for borgernes rettigheder. Ankestyrelsens afgørelser er baseret på juridiske fortolkninger af den stadig mere komplekse lovgivning. Det handler ikke længere om, hvorvidt en indsats har effekt. Der anlægges alene en juridisk fortolkning om borgernes ret til dette og hint uden skelen til økonomi og nødvendige prioriteringer.

Der har været flere uheldige konsekvenser af denne udvikling. For eksempel er kommunernes udgifter til det specialiserede socialområde, som er et af de mest komplicerede og fortolkningstunge områder i den offentlige sektor, bare vokset og vokset. Med de stramme rammer for den kommunale økonomi har konsekvensen været, at kommunerne har måttet reducere i de store velfærdsområder.

God økonomi men presset af management-fokus

Hvad med de skiftende regeringers ambitioner om at effektivisere den offentlige virksomhed gennem utallige management-initiativer? Her tænker vi for eksempel på initiativerne om New Public Management som et sammenhængende styringssystem for offentlig virksomhed. Vi tænker også på de mange styringsinitiativer, der er genereret inden for sundhedssektoren, for eksempel taxameterstyring, akkrediteringsordninger og ventetidsgarantier. Og inden for uddannelsessektoren, hvor vi har set etableringen af selvstændige offentlige institutioner med egne bestyrelser, budgetter mv. Inden for den kommunale sektor har vi oplevet en flodbølge af initiativer som for eksempel servicerammer, anlægsrammer, skatterammer og utallige tiltag på arbejdsmarkedsområdet. 

Herudover har der gennem de seneste 10-15 år været omfattende tiltag omkring den grundlæggende organisering af den offentlige sektor. Her tænker vi eksempelvis på ændringerne på skatteområdet, kommunalreformen i 2007, etableringen af de mange nye supersygehuse, oprettelsen af Udbetaling Danmark, reformen på arbejdsmarkedsområdet i 2007, barnets reform, osv. osv. 

  Det har nærmest virket, som om ledere i den offentlige sektor alene måles på deres evne til at skabe forandringer, udforme strategiplaner, skrive masterplaner, lave reorganiseringer, udforme handleplaner, udvikle ledelse, gennemføre effektiviseringsprojekter, indføre ny teknologi osv. osv.

Udviklingen viser et billede af en offentlig sektor, der konstant presses på det organisatoriske ud fra et argument om effektivitet og hensigtsmæssighed. Desværre uden at det kan dokumenteres, at strukturtiltagene har haft en tilstrækkelig virkning i forhold til opgaveløsningens effekt for borgerne. 

Det skal dog indrømmes, at tiltagene på et område har haft et gavnligt resultat. Sammenlignet med omverdenen har vi i dag en offentlig sektor med en stærk økonomi. Det er i allerhøjeste grad vigtigt. Spørgsmålet er imidlertid, om den samme situation kunne være nået uden at skabe en offentlig sektor i vildrede og en offentlig sektor, der i sin stræben efter økonomisk overskud har mistet borgernes tillid eller risikerer at miste den.

Arbejdsmarkedsområdet er et godt dårligt eksempel

På trods af det indlysende behov for effekt i opgaveløsningen over for borgerne har det faglige styringsrationale stort set ikke været dyrket i statens moderniseringsprogrammer. Det har i bedste fald været et anliggende for de enkelte ressortområder og for kommunerne selv at tage vare på faglig udvikling. Fra centralt hold har svaret på den offentlige sektors udfordringer konstant været at pege på management. Mantraet har været, at vi må omorganisere og stille krav om effektivitet. Det har nærmest virket, som om ledere i den offentlige sektor alene måles på deres evne til at skabe forandringer, udforme strategiplaner, skrive masterplaner, lave reorganiseringer, udforme handleplaner, udvikle ledelse, gennemføre effektiviseringsprojekter, indføre ny teknologi osv. osv. Det er velkendt blandt offentlige medarbejdere, at de mødes af krav om organisationsforandringer, når opgaver ikke løses tilstrækkeligt effektfuldt.

Vi har i vores bog også dokumenteret, at det faglige spiller en stadig mindre rolle i forbindelse med udformningen af lovgivning. Der bruges stadig færre eksperter og faglige kommissioner i forbindelse med forarbejde til ny lovgivning. På denne baggrund er det en voksende risiko, at lovgivningen ikke repræsenterer et svar på de udfordringer, som var selve udgangspunktet for lovgivningens tilblivelse. 

Det virker også som om, faglighed ikke længere ses som en kritisk parameter i offentligt lederskab. Vi har i hvert fald konstateret, at mange topchefstillinger inden for både stat, region og kommune besættes med ledere, som ikke har hverken faglig kompetence eller erfaring inden for det område, den pågældende skal lede og udvikle.

  Uden ændringer i den offentlige styring vil vi se en forstærket tendens til, at borgerne fravælger de offentlige løsninger, værger sig mod at betale skat og dermed undlader at være en del af samfundets brede kollektiv.

Udviklingen med mindre vægt på faglighed er efter vores opfattelse dybt problematisk. Dekoblingen af det faglige styringsrationale har som konsekvens, at effekten af den offentlige indsats svækkes. Manglen på faglighed vil betyde, at vi ikke får løst de problemer, som borgerne står overfor. Dermed svækkes også borgernes mulighed for at bidrage til samfundets velstand. Den manglende faglighed vil ligeledes kunne betyde, at borgernes fokus på egne rettigheder vil vokse endnu mere. For når effekten udebliver, er rettighederne det eneste, borgerne trods alt kan holde fast i.

De uheldige konsekvenser mærkes klart i kommunerne. Som et eksempel kan nævnes arbejdsmarkedsområdet, hvor målet for kommunerne har været at aktivere et stort arbejdskraftpotentiale af borgere uden for arbejdsmarkedet. Det er ikke lykkedes. Statens svar på kommunernes manglende resultater har været en voksende og stadig mere forhastet lovgivning fulgt op af nye reformer, stadig flere målinger og målepunkter og krav om organisatoriske forandringer gennem brug af for eksempel private aktører. De mange tiltag på arbejdsmarkedsområdet har ikke på noget tidspunkt været funderet i en klar evidens vedrørende en effektfuld indsats. Tilsvarende eksempler findes stort set på alle store offentlige opgaveområder. Der igangsættes en masse organisatoriske initiativer uden klar evidens for effekt og dermed økonomisk gevinst.

Behov for faglighed og konkrete resultater

Styringsstrategien i staten er blevet efterlignet stort set ukritisk i kommunerne. Vi kan i kommunerne identificere de samme tendenser, de samme udfordringer og de samme konsekvenser som i den statslige styring. Der er imidlertid to afgørende forskelle mellem kommunerne og staten. I modsætning til folketingspolitikerne kan de politiske ledere i kommunerne ikke bare vedtage ny lovgivning med det formål at bringe os ud af problemerne, men som omtalt med det sandsynlige slutresultat, at det hele bliver endnu mere problematisk. En anden afgørende forskel er, at kommunalpolitikerne i den nærdemokratiske relation med borgerne er under et mere direkte pres for at sikre en effektfuld indsats og derved leve op til borgernes forventninger. 

  Der igangsættes en masse organisatoriske initiativer uden klar evidens for effekt og dermed økonomisk gevinst.

Skal kommunalpolitikerne imidlertid kunne sikre det optimale match mellem på den ene side borgernes behov og forventninger og på den anden side en hensigtsmæssig anvendelse af ressourcer, er det vigtigt, at kommunalpolitikkerne får stærke og virksomme redskaber.

Lovgivning er der rigeligt af, og management har efter alt at dømme været dyrket tilstrækkeligt. Derimod er der behov for at styrke fagligheden. Det må ske både på nationalt og lokalt niveau, og opgaven kan kun løses af topledelserne i kommunerne i et samarbejde med staten. Kun gennem respekt for- og anerkendelse af faglig indsats kan kommunerne løfte de store og (alt for) mange opgaver, som de er blevet tildelt. Skal opgaven lykkes, kræver det markante ændringer i styringen af kommunerne og i det styringsregime, staten har sat for udviklingen af vores velfærdssamfund. 

Uden en større vægt på faglighed i styringen kan vi ikke opretholde det velfærdssamfund, som vi kender i dag. Fagligheden er nødvendig, hvis den offentlige sektor skal opfylde borgernes forventninger med hensyn til daginstitutioner, skoler, sygehuse, jobcentre, plejecentre, retssikkerhed mv. Uden ændringer i den offentlige styring vil vi se en forstærket tendens til, at borgerne fravælger de offentlige løsninger, værger sig mod at betale skat og dermed undlader at være en del af samfundets brede kollektiv.

  Lovgivning er der rigeligt af, og management har efter alt at dømme været dyrket tilstrækkeligt. Derimod er der behov for at styrke fagligheden.

I bogen ”Fornyelse eller kollaps?” peger vi på en række konkrete tiltag, der kan bidrage til at løse problemerne i den offentlige styring. Blandt vore mange forslag kan nævnes:
* rekruttering af offentlige ledere på grundlag af faglige kriterier,
* større fleksibilitet i økonomistyringen, således at der gøres op med stive budgetrammer,
* regelsanering nedefra, således at de berørte interessenter tildeles et hovedansvar for afskaffelse af regler, samt
* en ændret organisation af Ankestyrelsen, således at der ikke træffes afgørelser udelukkende ud fra juridiske kriterier, men også ud fra hensynet til en effektiv og effektfuld anvendelse af ressourcer. Der bør ryddes op i de nuværende offentlige styringsredskaber, fx strategiplaner og resultatkontrakter.

I stedet bør der indrettes en bagudrettet rapportering af de konkrete resultater, som nås af offentlige institutioner. 

Demokrati

Kronik

Organisation & ledelse

Politikerliv

Tema: Synspunkt

kv21-banner
Tilmeld dig nyhedsbrevet