Bør borgmesterens magt stækkes?

'Borgmestermanerer' lød overskriften på en leder i Information forleden. En leder, der samler op på den seneste måneds politiske stormvejr i regeringspartiet Venstre og karakteriserer Carl Holsts og Esben Lunde Larsens handlinger som noget, enhver lokal borgmester kunne finde på.

- Hellere være konge i en lorteby end lort i en kongeby, sagde den nu tidligere forsvarsminister og formand for Region Syddanmark Carl Holst, da han i sin tid blev spurgt om, hvornår han ville indtage den landspolitiske scene.

Borgmestrene har den styrende og mest magtfulde rolle lokalt, hvis de vel at mærke er i stand til at bruge den. De har langt mere magt end i vores nabolande, og hele vores indretning af kommunestyrets øverste ledelse har været ganske ubekymret, mener juraprofessor Carsten Henrichsen, der til daglig er leder af Center for Offentlig Regulering og Administration på Københavns Universitet.

- Det ser ikke rigtig  ud til, at der har været nogen debat eller overvejelser om borgmesterrollen. Man har bare affundet sig med, at det skal være sådan, at borgmesteren er den helt centrale aktør i kommunestyret, siger han.

I en videnskabelig artikel fra sidste år sammenlignede han borgmesterrollen i Norge, Sverige, Finland og Danmark, og mens vores nabolande alle har forsøgt sig med at adskille de ledende funktioner i kommunestyret, har en borgmester i Danmark både den politiske, økonomiske og administrative ledelseskasket på.

- Det er altsammen med til at understrege og iscenesætte borgmesteren som den dagsordensættende aktør i kommunestyret. Der er ingen andre, der har de samme muligheder og betingelser for at sætte dagsordenen, og det er også den siddende borgmesters ret og pligt at gøre det, forklarer Carsten Henrichsen.

Historisk årsag

Borgmesterens magtfulde position stammer tilbage fra tiden med sogneråd, hvor sognerådsformanden i de mindre landkommuner var ene om at administrere de kommunale sager. Ofte var der tale om nærmest enevældige formænd, der sad på kommunekassen og behandlede lokalområdets sociale tilfælde efter forgodtbefindende.

- Det var dengang, da folkeviddet omtalte sognerådets formand som en sognekonge. Men fordi der trods alt kun var tale om små kommuner, var det begrænset, hvad der kunne ske af ulykker, siger Carsten Henrichsen.

Med Steinckes socialreform i 1933 blev det sociale område mere krævende at administrere, og dette – sammen med udvidelsen af andre kommunale opgaver – førte til ansættelse af et stigende antal embedsmænd i sognekommunerne. Samtidig blev den umiddelbare forvaltning henlagt til politisk valgte stående udvalg, det såkaldte udvalgsstyre. Dette var til forskel fra købstæderne, hvor magistratsstyret oprindelig var den almindelige styreform.

Med kommunalreformen i 1970 blev udvalgsstyret indført som den almindelige styreform i landets kommuner. Men stadig med en klar centrering af magten omkring borgmesteren, der nu også fungerede som formand for et særligt økonomiudvalg og leder af den kommunale forvaltning. Og denne position er kun blevet styrket med de større kommuner, som blev resultatet af både reformen i 1970 og den senere strukturreform i 2007.

- Selvom borgmesteren ikke mere kan regne med at have et fast flertal bag sig, sidder han forholdsvis sikkert i sadlen, når han først én gang er blevet valgt til posten. Det skyldes princippet om borgmesterens uafsættelighed gennem hele valgperioden, hvor borgmesteren kan fortsætte med at regere, selvom han får et flertal imod sig i kommunalbestyrelsen, siger Carsten Henrichsen.

- Man må spørge sig selv, om det er sundt. Det har ganske vist været til at leve med for de fleste og har heller ikke givet anledning til større debat bortset fra Farum-sagen, hvor udviklingen kørte helt af sporet. Men måske skulle vi tage debatten, så vi blev mere opmærksomme på den eksisterende magtfordeling i kommunestyret, uddyber han.

Ansvarsfordeling

I vores nabolande er der oftest en klar afgrænsning mellem det at være ordfører for kommunalbestyrelsen og leder af det, der svarer til økonomiudvalget. Disse roller er fordelt på forskellige personer. Derudover er forvaltningen undergivet enten en administrationschef, eller hvad der svarer til de stående udvalg i Danmark, men altså ikke en borgmester eller kommunal ordfører.

- Ikke alene ser vi, at administration og politisk styre er mere adskilt i vores nabolande. Men der er her også et større fokus på at sikre lovligheden af de kommunale beslutninger gennem nedsættelse af særlige kontroludvalg, der skal holde øje med, hvad der foregår i kommunerne, fortæller Carsten Henrichsen.

I Sverige skabte Motala-skandalen i midt-90’erne debat om de kommunale ledelsesforhold. Her blev seks politikere dømt for at have spist dyre middage, overført penge til private formål og været på shoppingture på kommunens regning. Den efterfølgende undersøgelse af sagen pegede på overdreven magtkoncentration som grobund for uregelmæssigheder som disse.

Til sammenligning førte Farum-skandalen herhjemme – efter en ti år lang undersøgelse og et efterfølgende betænkningsarbejde – kun til en meget beskeden indskrænkning af borgmesterens magtposition. Det er nu blevet muligt for et byråd at komme af med egenrådige bykonger, men det kræver et flertal på ni tiendedele af den samlede kommunalbestyrelse, og at afsættelsen er begrundet i såkaldt dekorummæssige forhold.

- Ordningen er altså ikke rent parlamentarisk, siger Carsten Henrichsen og henviser til, at de lokalpolitiske topfigurer som regel er parlamentarisk valgt i vores nabolande, hvorfor de også kan afsættes, hvis de får et simpelt flertal imod sig.

- De har haft en reel diskussion om, hvordan magten skulle fordeles lokalt. Og de har løbende eksperimenteret med forsøgsordninger, som giver mulighed for at organisere sig på nye måder, tilføjer han.

Tidssvarende styring

I Norge og Finland har de i nogle kommuner indført de såkaldte byråds- og borgmestermodeller, der går direkte ud på at stække borgmesterens magt lokalt.

- Det er gjort fuldstændig bevidst ud fra en overbevisning om, at én enkelt person ikke skal sidde med for megen magt. I Danmark er vi styret i den modsatte retning, hvor borgmesteren har fået mere og mere magt, siger Carsten Henrichsen.

Han foreslår selv en opdeling af styreformerne, så vi får et parlamentarisk kabinetsstyre i de fleste mellemstore kommuner, borgmesterstyre i de største kommuner, bevarer udvalgsstyret i de mindste kommuner og indfører kommunaldirektørstyre i regionerne. Mest af alt ser han dog gerne en debat om den lokale magtfordeling, som han anser for at være temmelig særpræget i et nordisk og internationalt perspektiv.

- I dag er kommunerne væsentlig større enheder med flere og mere komplekse opgaver og et større forvaltningsapparat, end vi har set tidligere. Derfor ville det også være naturligt med en debat om, hvordan kommunerne styres bedst muligt og mest demokratisk, siger Carsten Henrichsen.