Socialpolitik ud af Finansministeriet

De seneste års sammenstød mellem kommuner og ankesystem er symptomatisk for socialpolitikkens underordning under Finansministeriets økonomiske styringslogik. Nu vil Socialdemokraterne have sociale lovændringer i årets økonomiaftale rullet tilbage.

socialøkonomi

Af Kim Rosenkilde Nielsen | [email protected]

Økonomi handler også om socialpolitik. Det er der ikke mange, der synes at have øje for i den igangværende valgkamp. Men alle, der har beskæftiget sig med det såkaldte specialiserede socialområde de seneste år, ved, hvor direkte tidens stramme økonomistyring griber ind i arbejdet med samfundets mest udsatte borgere. 

Særligt vil mange af de 800 deltagere til årets kommunaløkonomisk forum i januar huske, hvordan Kalundborgs borgmester og medlem af KL’s bestyrelse, Martin Damm (V), klar i mælet og med sin diskrete vestsjællandske accent ridsede årsagen til megen kommunal frustration op for indenrigsminister og partifælle Bertel Haarder.

”Det specialiserede socialområde har om noget været det område, der har drevet vores udgifter i vejret. Og det sker ofte på bekostning af normalområdet. Den vækst kan vi jo ikke fortsætte, og slet ikke i et nulvækst scenarie,” forklarede Damm fra talerstolen, mens ministeren og ikke så få af de tilhørende nikkede indforstået.

Om Martin Damm talte på egne vegne, for kommunerne generelt eller KL mere specifikt stod ikke krystalklart. Men temaet er velkendt og med i posen havde han nogle konkrete løsninger. De lokale politikere skal have lov til mere frit at fastsætte det serviceniveau for indsatsen over for handicappede og socialt udsatte, som de vurderer rimeligt inden for de givne økonomiske rammer.

Problemet er, at når kommunerne forsøger at fastsætte deres eget serviceniveau eller såkaldte ’operationelle retningslinjer’ for indsatsen, så løber de ofte hovedet mod muren i ankesystemet. De Sociale Nævn og Ankestyrelsen vil ikke altid acceptere de lokale prioriteringer, og ændrer derfor kommunernes afgørelser.

Retssikkerhed koster

Det spænder ben for de kommunale besparelsesbestræbelser, og det fik Martin Damm til at skyde med skarpt mod ankesystemet og beskylde det for at drive kommunernes udgifter op. Derfor foreslog han at indskrænke ankemyndighedernes beføjelser, så de kun skal tage sig af, om kommunerne overholder lovgivningens proceskrav og ikke indholdet af kommunernes skøn og faglige vurdering i de konkrete sager. Altså ombudsmandslignende institutioner.

”De foretager ofte decideret overskøn og går nærmest ind og stedplacerer, hvad en borger skal tilbydes. Der kunne måske være nogle mindstekrav, men ellers burde de ikke afgøre det indholdsmæssige,” opfordrede Damm.

Den kommunale kritik af ankesystemet har været et tilbagevendende fænomen, og var også stor, da regeringen for ti år siden besluttede at lovfæste de sociale nævn og Ankestyrelsens ret til at gå ind i en intensiv prøvelse af kommunernes afgørelser.

I takt med at de økonomiske rammevilkår er strammet de seneste år, er kritikken taget til igen og fik for alvor politisk bevågenhed ved sidste års økonomiforhandlinger. Her præsenterede KL et katalog med 30 eksempler på ankeafgørelser, der ifølge kommunerne virker udgiftsdrivende.

Det fik handicaporganisationerne til i hårde vendinger at kritisere KL for at bruge ensidig og underlødig dokumentation i et forsøg på at stække ankemyndighederne og dermed svække i forvejen udsatte borgers retssikkerhed. Siden har forholdet mellem KL og handicaporganisationerne været bundfrosset.

Ankekataloget og kommunernes kritik af ankesystemet førte imidlertid ikke til nogen konkrete politiske initiativer ved økonomiforhandlingerne i den omgang. Men man besluttede at lave en analyse af, hvordan ankeafgørelserne påvirker kommunernes mulighed for at styre deres økonomi. En opgave der blev henlagt til en ministeriel arbejdsgruppe med Finansministeriet som formand og ellers deltagelse af Social- og Indenrigsministeriet samt KL.  

Politisk analysearbejde

At tro, at varetagelsen af politiske interesser dermed var sat på standby og erstattet af ren analytisk faglighed og objektivitet, vil nok være en kende naivt. Blandt disse politiske organisationer er der både sammenfaldende interesser og modstridende dagsordener. 

Finansministeriet har magten til at definere de overordnede økonomiske rammer, som udspiller sig inden for regeringens nulvækst-politik. Samtidig er vogteren over de offentlige finanser ganske opmærksom på at få de stigende udgifter på det specialiserede socialområde under kontrol.

Regeringens politik på området definerer naturligvis også dagsordenen for de øvrige ministerier i arbejdsgruppen, og i det omfang at KL er nødt til at acceptere nulvækst som vilkår, må man her arbejde for at sikre kommunernes mulighed for at overholde de aftaler, der indgås med regeringen.

Det giver et vist sammenfald af interesser mellem regeringen – særligt finansministeren – og KL, som går fint i spænd med kommunernes kritik af kravene i serviceloven og ankesystemets tolkning af den. 

Mens de sociale nævn hører under Indenrigsministeriets ressort, så er Ankestyrelsen og serviceloven et anliggende for Socialministeriet. 

Og selv om Socialministeriet kun er en skygge af, hvad det var for 10 år siden (i 2001 fik ministeriet 101,4 milliarder på finansloven, og i 2011 er det tal nede på syv milliarder), så tyder det på, at man som fagministerium ikke blot har haft et ønske om at følge regeringens overordnede økonomiske politik, men også har gjort en betydelig indsats for at værne om servicelovens grundprincipper og Ankestyrelsens rolle. 

Kilder i flere af de deltagende organisationer giver således over for Kommunen udtryk for, at arbejdet har været præget af uenighed, og at det har været en betydelig opgave at nå frem til en endelig rapport, som alle parter kunne støtte op om.

Misere i medierne

Det vakte derfor nogen overraskelse i flere af de deltagende ministerier, da man tidligt om morgenen samme dag, som den officielle rapport blev offentliggjort, kunne læse den udlagt i Politiken. Under overskriften ”Borgerne får for tit ret i klagesystemet” blev rapporten fremstillet som en bekræftelse på, at ankemyndighederne i vid udstrækning dikterer kommunernes serviceniveau og driver udgifterne på socialområdet op. 

Ifølge artiklen konkluderer analysen, at:

”Der er ikke tale om, at man (ankesystemet red.) holder sig til alene at fortolke loven. I stedet tilsidesætter man kommunernes socialfaglige vurdering, og i praksis dikterer man derved et bestemt serviceniveau”.

Hvorefter KL’s formand, Jan Trøjborg (S), forklarer, hvordan analysen bekræfter, at ankesystemet træffer tilfældige afgørelser.

Problemet er, at den konklusion, der citeres, ikke findes noget sted i analysen. Den kommer i stedet fra et opsummerende notat, KL sendte til journalisten sammen med analysen. Journalisten opfattede notatet som en ordret gengivelse af den officielle rapports konklusioner. 

Det var det bare ikke. Det var derimod KL’s egen udlægning af analysens konklusioner. Konklusioner, der blandt andet er baseret på en undersøgelse, arbejdsgruppen bag rapporten fik Rambøll til at lave.

KL forklarer miseren som en misforståelse. 

”Der er tale om en misforståelse mellem os og journalisten. Det burde have fremgået klart, at der var tale om KL’s udlægning af analysens resultater, så tingene stod i den rette sammenhæng. Men når det er sagt, så mener vi fortsat, at rapporten underbygger vores udsagn om, at ankeafgørelserne ofte er bestemmende for kommunernes serviceniveau,” siger Jakob Lynge Lind, konsulent i KL’s økonomiske sekretariat.

Tvivlsom konklusion

Rambølls del af analysen blev aldrig offentliggjort i sin helhed. Mens den blev modtaget med stor skepsis i Socialministeriet, så ser KL den også som relevant af andre grunde. Ifølge KL bekræfter analysen nemlig også den kritik, mange borgmestre har rettet mod ankemyndighederne om, at de går meget tæt på de kommunale afgørelser og dermed indskrænker kommunernes handlerum og mulighed for at styre økonomien på socialområdet.

Men en nærmere gennemgang af analysemetoden i Rambølls undersøgelse viser, at de konklusioner, der synes at underbygge den del af KL’s udlægning, skal tages med forbehold.

”Det er spørgsmålet, om det bare er detaljer, metoden skjuler for os. En mere nuanceret opgørelse over ankesystemets afgørelser vil måske trække gulvtæppet under KL’s konklusioner,” siger lektor i statskundskab ved Aarhus Universitet Rune Stubager.

Helt konkret drejer det sig om den måde, Rambøll har kategoriseret de 2.100 afgørelser fra de sociale nævn og Ankestyrelsen, som indgår i analysen.

Kategoriseringen skal give et billede af, hvor intensivt ankemyndighederne prøver kommunernes afgørelser. Men det er svært at konkludere så entydigt ud fra undersøgelsen, som både Rambøll og KL gør, mener Rune Stubager.

”Den manglende præcision i kategoriseringen betyder, at der er risiko for overfortolkning af resultaterne. Man kan ikke entydigt konkludere, at ankesystemet i hovedparten af sagerne prøver kommunernes skøn eller faglige vurdering,” siger Rune Stubager.

Korrekte afgørelser

Rune Stubager understreger, at fordi han ikke kender substansen i de undersøgte sager, kan han ikke vide, om en anden inddeling vil være mulig i praksis. Han tør derfor heller ikke gætte på, om kategorierne er valgt ud fra deres analytiske relevans, eller om der kan være politiske motiver bag inddelingen.

Men han vurderer dog, at analysens opbygning kan være en klar fordel i det omfang, man har en interesse i at vise, at ankesystemet går meget langt i prøvelsen af de kommunale afgørelser. 

Den ministerielle arbejdsgruppe afviser enhver antydning af, at politiske interesser skulle have spillet ind på udformningen af Rambølls analyse. Og selv om det er så godt som utænkeligt, at de ansvarlige embedsmænd kan sige andet, så kan de sagtens have ret. Man anerkender dog, at valget af analyse-kategorier er en svær øvelse.

”Inddeling af ankeafgørelser i meningsfulde kategorier er i sagens natur vanskeligt. Valget af kategorier er udtryk for det muliges kunst og afspejler på ingen måde en politisk dagsorden,” lyder det kortfattet i et skriftligt svar fra Socialministeriet.  

Ministeriet fastholder, at Rambølls analyse viser, at ankemyndighederne ofte går ind i en intensiv prøvelse af den enkelte sag, men understreger samtidig, at dette netop sker i overensstemmelse med deres beføjelser.

Forfejlet kritik

I den offentliggjorte ankeanalyse er referatet af Rambølls undersøgelse da også pakket ind i en grundig gennemgang af, hvad ankemyndighedernes rolle er, og hvor langt de skal gå i forhold til at efterprøve de kommunale afgørelser efter serviceloven. 

Og selv om der blandt kontorcheferne ude i det sociale nævn hersker en udbredt holdning om, at hele forløbet omkring ankeanalysens tilblivelse mere har handlet om politik end at få afdækket nogle egentlige problemer, så hersker der også tilfredshed med den endelige analyse. 

I de sociale nævn læser man først og fremmest ankeanalysen som en bekræftelse på, at kommunernes kritik af nævnenes arbejde har ramt ved siden af. Blandt andet fordi det tydeligt fremgår, at fordelingen mellem de forskellige afgørelser er den samme, på trods af at der behandles flere sager. Kommunernes afgørelser er stadfæstet i 2/3 af sagerne, mens knap 20 procent hjemvises til fornyet behandling og under hver tiende kommunal afgørelse ændres.

Også Stig Langvad, formand for Danske Handicaporganisationer, mener, at den endelige analyse af ankesystemet skal ses som blåstempling af ankemyndighedernes arbejde og en afvisning af kommunernes kritik.  

”Overordnet er det her jo en rapport, som siger, at systemet virker, lovgivningen er på plads, forudsætningerne er på plads, og at stigningen i antallet af klagesager er en udvikling, man kan forvente. Når det i øvrigt kun er en meget lille del af sagerne, kommunerne taber, så må man spørge, om hvad der egentligt er nyt, og hvorfor lovgivningen skal laves om,” siger Stig Langvad med henvisning til de ændringer af serviceloven, som regeringen og KL har aftalt i forbindelse med økonomiaftalen for 2012.

For det kan godt være, at økonomiaftalen er afstemt med ankeanalysens resultater i det omfang, at der ikke lægges op til at begrænse ankesystemets prøvelsesadgang. Men både Stig Langvad og flere socialretlige eksperter, er stærkt bekymret for, at en tydeliggørelse af kommunernes ret til at tage økonomiske hensyn i deres afgørelser vil være med til at underminere servicelovens grundprincip om, at det er den enkeltes behov og ikke kommunens økonomi, der skal være udslagsgivende for den støtte, der tilbydes.

Juridisk gymnastrata

Heller ikke Socialdemokraternes kommunalordfører, Rasmus Prehn, føler sig beroliget af socialminister Benedikte Kiærs (K) gentagende understregning af, at økonomiaftalen kun lægger op til en præcisering af gældende ret, og ikke skal gøre det muligt for kommunerne at tillægge økonomiske hensyn større vægt.

”Jeg tror, Socialministeriet kommer ud i alvorlige juridisk gymnastrata for at få det til at fremstå som om, at det bare er en præcisering af gældende ret. Det er dårligt spin, for selvfølgelig har det betydning, når man skriver de her ting ind i serviceloven. Man åbner jo en ladeport for, at der bliver skåret ned for de svageste grupper i det her samfund,” siger Rasmus Prehn.

Derfor mener han, at de bebudede lovændringer helt skal luges ud af økonomiaftalen.

”Det her skal ændres. Ikke fordi jeg afviser, at der kan være ting i serviceloven, der kan være for generøse og uhensigtsmæssige. Men så må man tale åbent og ærligt om det,” siger Rasmus Prehn.

Han har forståelse for, at kommunerne føler sig så presset med de gældende økonomiske rammevilkår, at de ender med et ræsonnement om, at man så må ændrer loven. Selv om han hellere vil sikre kommunerne nogle ”mere realistiske økonomiaftaler”, så afviser han ikke, at det kan være nødvendigt at sænke servicen på visse områder.

”Men så skal det ikke være sådan noget gedulgt, man prøver at luske igennem, fordi kommunerne mangler penge. I stedet må man åbent og ærligt sige, hvilke konkrete servicetilbud der er for dyre til at have som lovkrav, og tage debatten med oprejst pande,” siger Rasmus Prehn.

Social & sundhed

Økonomi

Tilmeld dig nyhedsbrevet