Ni ud af ti megabyggerier overskrider budgettet

Store anlægsbyggerier bliver dyrere på grund af evigt voksende krav om blandt andet miljøundersøgelser og høringer, mener en af landets mest erfarne projektledere. Forskerne peger på, at alt for positive tidsplaner og bud getter også spiller en stor rolle.

budgetskred

Af Peter Christian Nielsen | [email protected]

Naboer til Cityring-byggeriet i København fik sig for nylig en ubehagelig overraskelse. Metroselskabet meddelte i et notat til Københavns Kommune, Transportministeriet og Frederiksberg Kommune, at byggeprocessen potentielt ville blive forsinket i fem-seks år, hvis ikke der kunne arbejdes om natten som planlagt. Dermed var der lagt op til byggeinferno i årevis, hvis ikke beboerne kunne klare nattestøjen frem til 2018.

Metroselskabet har anslået, at prisen for et års forsinkelse ligger et sted mellem 1,2 og 1,5 milliarder kroner. I værste fald medfører en forsinkelse på seks år en merudgift på ni milliarder kroner.

Notatet slog ned på et af de ømmeste punkter, når det handler om store anlægsbyggerier: budgetoverskridelser og uendelige udskydelser. Havde Metroselskabet forregnet sig ved at antage, at der problemfrit kunne arbejdes om natten? Havde det baseret tidsplanen på alt for positive estimater, da byggeriet blev vedtaget?

Gennem tiden har både Storebæltsforbindelsen og DR Koncerthuset og etableringen af metroen fra Vanløse til Vestamager og Lufthavnen sprængt de indledende budgetter og tidsplaner til atomer. Derfor er der med rette en skepsis omkring de indledende beregninger, der omgiver Danmarks største anlægsbyggerier.

DR Koncerthuset kom til at koste 250 procent mere end de 1,4 milliarder kroner, som den oprindelige pris lød på. Per Anker Jensen, der var assisterende projektchef på koncerthuset og i dag er professor ved DTU Management Engineering, mener, at juryen i den konkurrence, som skulle finde arkitekten til at designe koncerthuset, vendte det blinde øje til, da budget og virkelighed kolliderede.

- Man blev forelsket i Jean Nouvels projekt, selvom COWI estimerede, at det ville sprænge rammerne. Det viste sig også i længden, at man ikke kunne styre det, siger Per Anker Jensen.

Professoren mener ikke, at der er nogen entydig forklaring på, hvorfor de store anlægsbyggerier ofte ender med at overstige de fastsatte budgetrammer.

- Størrelsen af projektet er meget afgørende. Hvis man laver noget, som ikke ligner andre bygningsværker, så er det alt andet lige mere usikkert. Det er ofte mere kompliceret, og hvis der er mange interessenter, så er det også en af de store usikkerhedsfaktorer, siger Per Anker Jensen.

Det voksende bureaukrati

Peter Lundhus, der i dag arbejder som selvstændig konsulent, var teknisk direktør for Øresundsforbindelsen, som blev 26 procent dyrere end budgetteret. Han forklarer, at den såkaldte VVM-proces, hvilket dækker over alt fra projektbeskrivelse, indledende budgetestimater, miljøundersøgelser, beregninger, godkendelser, planhøringer osv., hele tiden bliver mere omfattende. Det forsinker projekter og giver et højt niveau af usikkerhed omkring både tidsplan og omkostninger, siger Peter Lundhus:

- Det har vist sig, at VVM-processen næsten altid tager længere tid end forventet. Der stilles hele tiden nye krav i processen, der så kræver flere miljøundersøgelser, høringer eller noget helt tredje. Hver gang et projekt diskuteres i nye forummer, så kommer der nye krav, som koster flere penge og tager længere tid at opfylde. Det er på forhånd ikke overskueligt, hvad det er for parter, som stiller sig op i den proces. Det kan være NGO’er, beboere og alle mulige andre, så man kan sige, at det er prisen for demokratiet.

Peter Lundhus fortæller, at VVM-processen tog tre år ved Øresundforbindelsen, mens den formentlig vil tage syv-otte år ved den kommende Femern-forbindelse.

- Man kan ikke skyde nogen genveje. Men til gengæld bliver det mere og mere miljømæssigt sikkert at bygge. Om det så er prisen værd, er der forskellige holdninger til alt efter, hvor folk befinder sig rent politisk i forhold til miljødebatten, siger han.

Mogens Fosgerau, der er professor ved DTU Transport, mener, at det er reelt at tale om større og større krav fra myndighederne til VVM-processen:

- Det er da rigtigt, at der gennem årene er kommet flere krav til, så det spiller selvfølgelig en rolle, siger professoren, der dog mener, at sprængte budgetter og tidsplaner kan skyldes forhold, der blev godkendt, inden et projekt overhovedet blev sat i gang.

- Der er måske en tendens til, at politikere og beslutningstagere vælger projekter, som er billige og optimistiske i deres skøn. Men man skal jo tænke på, at der er mange projekter, som aldrig bliver realiseret. Mange af dem bliver droppet, fordi de er behæftet med alt for stor usikkerhed, siger han og peger på den foreslåede Kattegatforbindelse som er projekt, der er behæftet med stor usikkerhed omkring prisen.

Megaprojekter er usikre

Samfundsforskeren Bent Flyvbjerg har gennem sin forskning påvist, at ni ud af ti megaprojekter på internationalt plan overskrider budgettet. I Danmark blev det især eksemplificeret ved Storebæltsbroen, der overskred budgettet med hele 54 procent. Som udgangspunkt defineres et megaprojekt som et byggeri, der koster mindst én milliard dollar, varer minimum fem år og har direkte indflydelse på mere end én million mennesker.

I 2004 indrømmede Søren Pind, der på daværende tidspunkt var teknik- og miljøborgmester i København, at han ikke forventede, at Metro-Cityringen, som stadig var i planlægningsfasen, ville kunne overholde budgettet. Kommentaren faldt, efter at rådgivningsvirksomheden COWI og Bent Flyvbjerg, der er centerleder ved University of Oxford, med en ny beregningsmodel var nået frem til, at metroudvidelsen med 85 procents sikkerhed ville overskride det umiddelbare budget.

- Alt andet lige er det sandsynligt, at regningen for Cityringen bliver større end budgetteret. Det er nærmest en lov for offentlige projekter. Jeg har ingen forventninger om, at man skal ramme plet på kroner og øre. Men det er vigtigt, at man lader være med at lukke af for kritikken, men forholder sig konstruktivt til den, sagde Søren Pind dengang til Berlingske.

I Danmark har staten i kølvandet på de mange budget-overskridelser besluttet, at prisestimatet på første trin i processen ved statslige anlægsprojekter skal medregne et tillæg på 50 procent, inden det bliver godkendt fra politisk hold. Dermed forsøger man at tage højde for usikkerheder i de indledende beregninger.

Anton Petersen, der er Senior Vice President for bro-, tunnel- og vandbygning hos COWI, mener, at lovgivningen tager fint højde for eventuelle budgetskred, men han forklarer samtidig, at det er umuligt at undgå uforudsete forhindringer ved store anlægsbyggerier.

- Du har jo ikke to broer eller tunneller, som er ens. Man laver en prototype, men virkeligheden afslører sig først, når du står på byggestedet, siger han.

Den erfarne projektmager, der var med til at bygge Vejlefjordbroen, mener dog, at mange anlægsprojekter kan spare penge i den sidste ende ved at bruge flere kræfter i planlægnings- og undersøgelsesfasen.

- Jo mere man forbereder sig, jo mere sikker er man på prisen. Men man skal stadig huske på, at vi ikke taler om et standardprodukt, siger Anton Petersen.

Naiv eller beregnende?

Metroselskabet, der flere gange har måttet opjustere budgettet for Cityringen, har begået flere fejltagelser i de indledende faser, som kunne give antydninger om meget positive estimater, mener flere trafikforskere.

- I selve projekteringsfasen har man blandt andet lavet for dårlige forundersøgelser ved Marmorkirken, siger trafikforsker Kim Salling fra DTU Transport.

Han er heller ikke imponeret over notatet fra Metroselskabet til ejerne om en mulig overskridelse af tidsplan og budget på grund af usikkerhed om natarbejde.

- Man har budgetteret med, at man må arbejde hele døgnet rundt. Dér må man sige, at Metroselskabet ikke har gjort forarbejdet godt nok, siger Kim Salling.

Per Anker Jensen mener også, at Metroselskabet har anlagt lovlig positive skøn ved at antage, at man automatisk fik særtilladelse til natarbejde i årevis.

- Det er klart en vurdering, som set i bakspejlet er for optimistisk. Man havde fået politikerne til at acceptere det, men så bliver der røre om det i pressen, og så står man pludselig i en anden situation, siger han.

Teknik & miljø

Økonomi

Tilmeld dig nyhedsbrevet