Der er to tendenser, der skiftevis brydes og forsøger at spille sammen, når det gælder udvikling af styring i kommunerne:

Den ene tendens kalder på, at vi styrer stramt og fokuserer alle ressourcer på de indsatser, der skaber størst effekt. Når midlerne er knappe, handler det om at kunne skelne mellem væsentligt og uvæsentligt. Erfaringerne fra de sidste årtiers eksperimenter med målstyring viser, at mål og redskaber let formerer sig og knopskyder i mange retninger. Måske var man engang enige om, hvad det egentlig handlede om. Men efterhånden er nye indsatsområder og projekter vokset ovenpå de gamle. Resultatet er en overlæsset styring, som kommunikerer uklart. Nu hedder anbefalingen (fra blandt andet Produktivitets-kommissionen), at mål-mylderet skal erstattes af færre mål med fokus på de effekter, som indsatserne har for borgerne. De redskaber, som kan ses anvendt, er i høj grad: (I) effektmål, (II) forandringsteorier, som er antagelser om, hvordan indsatserne skaber effekterne, samt (III) indikatorer, som gør det muligt at følge målopfyldelsen.

Den anden tendens er mere åben og søgende. Én ting er at fokusere på kerneydelsen og dens effekter. Men hvad er egentlig kerneydelsen, og hvad kan den blive til? Der synes at være en voksende erkendelse af, at velfærd og byudvikling bliver til i lokale, skabende samspil. På skoleområdet er der et skift i fokus fra undervisning til læring – altså fra at levere lektioner til at udvikle læringsmiljøer sammen med lokalsamfundet (åben skole). Når børn har det svært, er det ikke kun et spørgsmål om at udskille dem til en anden type undervisning, men om at udvikle læringsmiljøet, så det giver barnet meningsfulde deltagelsesmuligheder (inklusion). I arbejdet med ældre og handicappede er man flere steder i gang med omlægninger – fra at have haft vægt på levere ydelser, der kompenserer for borgerens funktionsnedsættelse, til at rehabilitere og udvikle borgerens færdigheder og deltagelsesmuligheder i samarbejde med borgeren og dennes netværk. Dette er blot to eksempler på, hvordan kerneydelsen omdefineres – med en stigende vægt på den værdiskabelse, der sker i samspillet med borgeren. Jo mere vi bliver klar over, at værdien skabes i de lokale samspil, desto mere problematisk bliver det at forestille sig, at det kan styres og dirigeres på afstand – blot ved at ”skrue på” mål, incitamenter og opfølgningsmekanismer. Styring bliver her i højere grad at facilitere lokale processer, hvis resultat langt fra altid kan forudses.

Værdikæder eller værdiværksteder

Den første tendens kan vi sammenfatte som ”resultatbaseret styring”, mens den anden ofte går under navnet ”netværksstyring”. De er forskellige på flere måder. Resultatbaseret styring formulerer kæder af indsatser, der tilsammen danner årsager og virkninger i frembringelsen af bestemte effekter. Netværksstyringen har sværere ved at opstille lineære kæder af årsager og virkninger, men henviser ofte til den værdi, der opstår i de komplekse og gensidige samspil mellem forskellige faggrupper og sektorer. I det ene tilfælde kan vi bruge metaforen ”værdikæder”, mens vi i det andet tilfælde har brug for at tale om ”værdi-værksteder” eller ”værdi-netværk”.  Alt i alt er der forskellige sprog for, hvordan vi sammenkæder indsatser og den værdi, de skaber.  Det giver også anledning til forskellige syn på styringens rolle – om den kan ”gennemsætte” overordnede mål ”ned gennem” den samlede styringskæde, eller om den snarere faciliterer lokale og delvis selvstændige oversættelser af de centrale mål og krav.

[wpv-post-body view_template="citat-kronik"]

Selvom de er forskellige, så kombineres de i praksis. På en række velfærdsområder er der indført nationale effektmål. På det sociale område er der for eksempel opstillet de socialpolitiske 2020-mål. I de seks største byer (det såkaldte 6-by-samarbejde) arbejdes der på at forme kommunale effektmål i tilknytning til 2020-målene og med tilhørende forandringsteorier, som formulerer sammenhængen med kommunernes indsatser. Samtidig samarbejder stat og kommuner i forskellige former for netværk og modelprojekter, der mere eksperimentelt udvikler nye lokale løsninger. Skolereformen er også rettet mod en række nationale effektmål og tilhørende indikatorer. Her kobles den resultatbaserede styring også med netværksinitiativer, som skal opbygge lokal kapacitet og lokale strategier – i erkendelse af, at reformen kun bliver til noget, når lokale aktører tager ejerskab. Et markant eksempel på netværksarbejde er den statsligt initierede græsrodsbevægelse Ny Nordisk Skole, som engagerer pædagoger og undervisere i en lokal udvikling af læringsmiljøer.

Ægteskab med udfordringer

På samme tid ser vi en tendens til en mere fokuseret og integreret resultatbaseret styring samt en mere åben og netværksorienteret indgang. Hvordan skabes dette ægteskab mellem stram styring og åbne eksperimenter?

Der kan være forskellige strategier.

Én kunne kaldes separation og have mottoet ”hver ting til sin tid”. I én styringscyklus forhandles mål, planer og budgetter (i bedste resultatbaserede stil). Den stramme styring skaber herigennem den brændende platform, som netværk og eksperimenter skal danse på. Fordelen ved denne strategi er, at den tillader to styringsmæssige subkulturer, der kan udfolde hver deres logik og sprog. Ulempen er, at de to subkulturer udsender meget blandede signaler. Følger man den resultatbaserede styringslogik, er netværket blot et redskab til implementering af mål. Følger man netværkslogikken kan netværket skabe en udvikling, som udfordrer og overskrider de centrale mål og rammer. Som deltager i Ny Nordisk Skole har jeg ofte været inddraget i diskussioner af netværksinitiativets identitet: Er det et implementeringsredskab, eller en selvstændig bevægelse, der også kan påvirke den politiske dagsorden?

Alternativet til separation er integration. Eksempler på dette kan findes i kommuner, som har opbygget styringen omkring en række tværgående innovative programmer. Her arbejdes der både med effektmål/forandringsteorier samt en række eksperimenter, som skal kvalificere nye strategier og løsninger. Det afgørende for, at der er tale om integration, er at de netværksbaserede eksperimenter faktisk kan være med til at forme den politiske dagsorden - altså ikke blot er ”implementeringsredskaber”, men at målene også kan være på spil og blive justeret i lyset af de erfaringer, der opbygges igennem de lokale netværk. Det positive perspektiv i dette kunne i mine øjne være at skabe en mere eksperimentel og læringsorienteret politisk kultur, hvor overordnede effektmål og forandringsteorier blev kvalificeret gennem lokale dialoger og eksperimenter. I stedet for det abstrakte og lidt rigide  skel mellem målfastsættelse og implementering kunne vi forestille os en langt mere iterativ og dynamisk proces, hvor mål, implementering og afprøvning hele tiden kvalificerede hinanden gennem dialog.

Nyt sprog er nøglen

Denne form for integreret praksis ophæver dog ikke, at forskellige sprog og logikker gør sig gældende i henholdsvis resultatbaseret styring og netværksstyring. De er kendetegnet af forskellige måder at sammenkæde indsatser og effekter på.  Vi kan skelne mellem værdikæder, -værksteder og –netværk. Men fælles for disse er netop begrebet værdi.  For mig at se er det afgørende for en mere integreret praksis, at vi udvikler et rigt sprog om den værdi, vi skaber gennem indsatserne. Værdi, som i denne sammenhæng kan forstås som progression i borgernes deltagelsesmuligheder, hvad enten det er for børn i skolen, ældre i deres hverdagsliv eller det kollektive liv på byens torve og pladser.

Skal jeg udpege en kritisk opgave, som kan være afgørende for udviklingen af styringspraksis, er det netop udviklingen af et rigere sprog for denne værdiskabelse. Har vi dette sprog som sammenbindende medium, kan vi pragmatisk forbinde og kombinere overordnede rammesættende processer (overordnede effektmål og forandringsteorier) og lokale eksperimenter (udvikling af løsninger og tilbageløb af bidrag til politikudvikling). Den ene part vil altid være lidt firkantet - den anden lidt diffus. Men med en fælles sag i deres midte kan de bruge hinanden.