I Hjørring Kommune har borgerne mod betaling siden 2007 kunnet få deres afdøde kæledyr kremeret på et varmeværk, der drives af et kommunalt fællesskab, der forestår håndtering og genanvendelse af affald. Tilbuddet har været flittigt anvendt af både borgere og dyrlæger. I 2022 foretog varmeværket ca. 850 kremeringer af individuelle kæledyr, og ifølge det kommunale fællesskab er interessen stigende.  

Det er en fornuftig ordning. Affaldshåndtering og varmeforsyning er klassiske kommunale opgaver, hvormed de kommunale fællesskaber har anlæg og kapacitet til at imødekomme en efterspørgsel i samfundet på separatkremering af kæledyr. Kremeringen af kæledyr ”hviler i sig selv” forstået på den måde, at indtægterne ved aktiviteten dækker omkostningerne, hvormed der ikke oparbejdes et overskud.   

I den konkrete sag bestod det kommunale fællesskabs tilbud dog af andet end kremering. Foruden kremering kunne der tilkøbes særlige keramiske urner, fremstillet efter aftale med lokale kunstnere, til udlevering af asken fra kæledyr. Herudover var det tillige muligt at få leveret urnen med asken til hjemmeadressen. 

Ankestyrelsen tog sagen op og fandt, at mens selve separatkremeringen lovligt kunne forestås af det kommunale fællesskab, var dette ikke tilfældet for så vidt angik salget af keramiske urner. Styrelsen henviste til, at det kommunale fællesskab som omfattet af varmeforsyningsloven alene kunne udøve virksomhed, som har en naturlig og snæver sammenhæng til varmeforsyning. Salget af keramiske urner kunne dermed ikke konkret anses for at udgøre det, der kommunalretligt betegnes lovlig accessorisk virksomhed i forhold til hovedaktiviteten kremering, da salget ifølge styrelsen gik ud over, hvad der kunne anses som omfattet af varmeforsyningsloven.  

Urne har en naturlig forbindelse til kremering

Umiddelbart forekommer det besynderligt, at der på den ene side lovligt kan tilbydes kremering af kæledyr mod brugerbetaling, men ikke samtidig lovligt kan tilbydes salg af urner til opbevaring af aske. 

Salg af urner har en naturlig forbindelse til kremering. Borgerne havde ifølge afgørelsen dog uden merbetaling også mulighed for at vælge urner eller bokse af plast.  

Afgørelsens resultat efterlader et sløret billede af, hvor grænserne for kommunernes erhvervsvirksomhed går.  

Spørgsmålet om, hvilke opgaver kommuner og kommunale fællesskaber lovligt kan påtage sig, er traditionelt besvaret i de uskrevne kommunalfuldmagtsregler.  

Siden 2015 har kommunernes opgavevaretagelse på forsyningsområdet været reguleret i varmeforsyningslovens § 2 b, stk. 1, hvorefter lovlige aktiviteter i hovedreglen er begrænset til varetagelse af forsyningsopgaver. Efter lovens § 2 f kan kommunerne tillige udøve aktiviteter, der har nær tilknytning til varmeforsyningsvirksomhed. I forarbejderne til varmeforsyningsloven er det anført, at det ikke med lovfæstelsen har været meningen at begrænse kommunernes udøvelse af aktiviteter, der ellers ville være lovlige i medfør af de almindelige kommunalfuldmagtsregler. 

Efter de uskrevne kommunalfuldmagtsregler er udgangspunktet et generelt forbud mod kommunal erhvervsvirksomhed. En væsentlig undtagelse fra forbuddet er, at aktiviteter, der isoleret set ikke udgør kommunale opgaver, alligevel, såfremt aktiviteten har en nær og naturlig sammenhæng med den i øvrigt lovlige hovedaktivitet, kan udgøre lovlig accessorisk virksomhed. 

Der sondres traditionelt mellem kommunal biproduktion og accessorisk virksomhed. Salg af biprodukter, der er opstået i forbindelse med kommunernes lovlige opgavevaretagelse, kan i et vist omfang tillades, idet destruktion af biprodukter, der kunne sælges, er uhensigtsmæssigt værdispild og uoverensstemmende med kommunernes forpligtelse i forsvarlig ressourcehåndtering. I dette tilfælde brugen af ovnene til at kremere dyr. 

Grænsetilfælde

Grænserne for, hvilke aktiviteter der lovligt kan udøves som accessorisk virksomhed, kan dog, som sagen fra Hjørring illustrerer, i praksis give anledning til større usikkerhed. 

Det er fast antaget, at adgangen til accessorisk virksomhed er reserveret til helt særlige tilfælde, hvor en ellers ulovlig aktivitet forekommer som en naturlig afrunding på en lovlig hovedaktivitet. Det er en betingelse, at den accessoriske virksomhed er af mindre omfang og underordnet i forhold til hovedaktiviteten. Desuden skal den accessoriske virksomhed, i det omfang det er muligt, bortforpagtes til private aktører.  

Det må anerkendes, at sagen fra Hjørring angår et grænsetilfælde. Ikke desto mindre er det min opfattelse, at der er flere gode grunde til, at kommunen fortsat burde have haft lov til at sælge keramiske urner til private. 

For det første er det en naturlig del af kremering, at den kremeredes rester opbevares i en urne, særligt henset til, at den lovlige hovedaktivitet netop vedrører separatkremering af enkelte kæledyr. 

Det kan desuden anføres, at aske åbenlyst ikke kan opbevares i bukselommer eller andet, hvormed kremering naturligt må indebære, at kommunen stiller ”et eller andet” til rådighed, således borgeren kan få deres afdøde kæledyrs jordiske rester med sig hjem.  

Som det fremgår, er der mulighed for at vælge urner i enten plastik eller mere luksuriøse urner i keramik.   

Dertil kommer, at kommunen ikke oparbejder overskud. Det fremgår, at de keramiske urner leveres af lokale keramikere, hvormed det er vanskeligt at se for sig, at urnesalget skulle være konkurrenceforvridende over for private. Efter reglerne om accessorisk virksomhed synes kommunens løsning holdbar, da kommunen alene forestår et kommissionslignende salg, hvor det alene er producenterne i første led i omsætningskæden – de private virksomheder - der profiterer på urnesalget. 

Således gik kommunens drift af den accessoriske virksomhed efter min opfattelse ikke videre end nødvendigt, idet produktionen af de særlige urner forestås af private.   

Hovedpointen med undtagelsen om accessorisk virksomhed er, at kommunerne ikke skal afskæres fra at foretage aktiviteter, der ligger i naturlig forlængelse af lovlige hovedaktiviteter, hvilket naturligt lægger op til en meget konkret vurdering i enkelte tilfælde. 

Det er dog ønskværdigt, at Ankestyrelsen forholder sig mere pragmatisk til sager som den fra Hjørring, så borgerne ikke er tvunget til at opbevare asken fra deres afdøde kæledyr i tilfældige plastikposer, bukselommerne eller Tupperware.