14 dilemmaer udfordrer udligningssystemet
14 dilemmaer udfordrer udligningssystemet
14 dilemmaer. Det kan lyde voldsomt, siger Niels Jørgen Mau Pedersen, ekspert i udligningssystemet og emeritus forsker hos Vive, om sin seneste rapport, som samler principper og dilemmaer til det kommende arbejde med udligningssystemet.
“Kommunal udligning: Principper og Dilemmaer” er også Niels Jørgen Mau Pedersens sidste rapport som fuldtidsforsker, da han nu er gået pension og har fået et lidt mindre skrivebord hos Vive, så han kan fortsætte som emeritus.
Og som én af de få personer i landet, der kender hver en krog af det omdiskuterede system, har han med rapporten formået at samle de meste centrale udfordringer, som gennem årene er blevet omtalt i større eller mindre grad.
Med de 14 dilemmaer har Niels Jørgen Mau Pedersen kridtet banen op i forhold til nogle af de udfordringer, som man bliver nødt til at forholde sig til i arbejdet med et nyt system.
- De skal ikke forstås som en bom for ændringer, men der er nogle valgmuligheder, der skal tages aktive beslutninger om. Jeg håber rapporten kan bruges lidt som en slags huskeliste på, hvad vi bliver nødt til at tage stilling til i et nyt udligningssystem, forklarer Niels Jørgen Mau Pedersen.
Incitament til forbedring
Dilemmaerne kaster opmærksomhed på flere dele af systemet heriblandt finansiering, geografi, særordninger, aktualitet, stabilitet osv.
Og selvom alle dilemmaer er lige vigtige i en gennemgang af systemet, peger Niels Jørgen Mau Pedersen på tre centrale udfordringer, som fordeler sig på fem dilemmaer.
Heriblandt vægten mellem neutralitet og incitament, som påpeges i to dilemmaer.
Dilemma 13: Afdækning af forskelle i økonomiske vilkår mellem kommunerne lægger op til en fuld udligning, men et udligningsniveau på 100 pct. kan evt. give utilsigtede negative incitamenter på effektivitet og vækstunderstøttelse. Det kan konkluderes, at udligningsniveauet ikke er 100 pct., og at der i den (politiske) stillingtagen til udligningsniveauet også må tages hensyn til effektivitet og til kommunernes interesse i indkomstgrundlaget.
Dilemma 14: Det tilstræbes i udgangspunktet, at udligningssystemet er neutralt i forhold til kommunale dispositioner, men utilsigtede incitamentsvirkninger kan være vanskelige at undgå og i visse situationer ønskelige. Det kan konkluderes, at incitamentsvirkninger fra udligningen kan underkastes særlig opmærksomhed, og at overholdelse af princippet om objektive kriterier vil modvirke uønskede incitamentsvirkninger. I tilfældet med sanktionsmekanismerne er de incitamentsmæssige virkninger ønskede.
I bund og grund handler det om at stoppe op og spørge, hvorfor man vælger eller historisk har valgt bestemte metoder og kriterier, og hvilken effekt det har på den endelige udligning. I sidste ende kan disse valg nemlig give kommunerne incitamenter til at agere på bestemte måder.
- Man bruger kriterier i udligningen, som er objektive. Det vil bl.a.sige, at de ikke kan påvirkes, siger Niels Jørgen Mau Pedersen.
Men sådan fungerer det faktisk ikke 100 procent, fordi alting kan påvirkes på lang sigt, tilføjer han:
- Når man sidder med et samlet overblik over et nyt system, skal man gøre sig nogle overvejelser om, hvorvidt der stadigvæk er incitamenter til at forbedre egen situation og forbedre skattegrundlaget i kommunen.
Hvis en kommune for eksempel har mange borgere på overførselsindkomst, skal der tages højde for dette, fordi det er en økonomisk tung byrde, men samtidig skal der også være incitament til, at kommunen selv arbejder for at få færre ledige – uden at miste et stort økonomisk bidrag fra udligningen.
Også i forhold til befolkningstilbagegang og fremgang ses denne udfordring i flere kommuner.
Niels Jørgen Mau Pedersen har tidligere udført en analyse for Sønderborg Kommune med dette for øje, og her blev konklusionen, at kommunen ville lide et økonomisk tab på kort sigt, hvis den gik fra at være en kommune med befolkningstilbagegang til en kommune med befolkningsfremgang.
- Hvis man tror, at der ligger en stor kasse guld for enden af befolkningstilvækst, så skal man nok lige spise brød til, siger han og tilføjer, at det på den lange bane vil være lettere at se et overskud i Sønderborg.
Kommer ud af trit med virkeligheden
Gennem årene har hensynet til stabilitet trumfet aktualiteten, og her mener Niels Jørgen Mau Pedersen også, at man burde gentænke den afvejning.
- Aktualitet er centralt, fordi man på nogle punkter så lidt stort på det ved 2020-reformen, fordi man fastlåste en del ting. Det burde man kigge på, for ellers kommer systemet ud af trit med virkeligheden, forklarer han om udfordringen, der fremgår i et af rapportens dilemmaer.
Dilemma 12: Under hensyntagen til udligningssystemets formål er aktualiteten af udligningen vigtig, men der er samtidig ønsker om stabilitet og minimale ændringer fra år til år. Det kan konkluderes, at fastlåsning af en række tilskud synes at have prioriteret stabilitetshensynet, men det giver risiko for, at systemet taber legitimitet på sigt og kan evt. udløse større ændringer senere.
Han peger på ordningen for udsatte yderkommuner og udsatte hovedstadskommuner, hvor det kun er befolkningstallet, der kan ændre sig, mens resten er fastlåst.
Det er “uheldigt på den lange bane”, fordi det ikke er til at vide, om en fastlåst ordning vil være relevant for bestemte kommuner på sigt.
- Den sundeste politik er, at når omverdenen ændrer sig, må kommunernes økonomi følge med, siger han.
Også selvom borgmestre, kommunaldirektører og økonomichefer rundt i landet meget forståeligt kan have et ønske om at vide mere præcist, hvad de kan forvente, forklarer han.
Farvel til særtilskud
Mens nogle ordninger er blevet en del af de generelle udligningssystem, er der en række særordninger, som kører i et andet spor, heriblandt selskabsskat, offentlig dækningsafgift og særtilskud.
Og hvorvidt systemet skal bestå af de to spor, og hvor meget hver af dem skal fylde, er centralt at tage stilling til, forklarer Niels Jørgen Mau Pedersen med henvisning til to dilemmaer.
Dilemma 5: Skal systemet opbygges alene fra eller primært via generel udligning, eller skal der kunne rummes særlige ordninger og særtilskud? Det kan konkluderes, at det næppe er realistisk at undgå særlige ordninger, men disse må minimeres, hvis forenkling og transparens ønskes prioriteret.
Dilemma 11: Diskretionære særtilskud til vanskeligt stillede kommuner harmonerer ikke nødvendigvis med et regelbaseret udligningssystem med faste terminer, men særtilskud anvendes dog i praksis alligevel. Det kan konkluderes, at særtilskud ikke helt kan undværes, men søges minimeret, hvis systematik i kredsen af modtagerkommuner kan identificeres og organiseres via den regelbaserede ordning.
Især tilskudsordningen rettet mod særligt vanskeligt stillede kommuner, mener han, at man skal gentænke systemet med, at Indenrigs- og Sundhedsministeriet tildeler midler baseret på kommunernes ansøgninger.
- Ministeriet kommer potentielt til at blande sig i enkelte kommuners økonomiske forhold, siger han og fortsætter:
- Derudover kan man også diskutere, om det er sundt, at nogle kommuner er meget afhængige af midler, som egentlig er et skøn fra år til år.
Niels Jørgen Mau Pedersen peger bl.a. på Lolland Kommune, som fik 210 mio. kr. i særtilskud til budgettet i 2026. Selvom han under Lolland og andre kommuner at få den nødvendige hjælp, er det ikke en stabil løsning – også set i lyset af, at det stort set er de samme kommuner, der modtager midlerne år efter år.
- Man skulle tro, at der var et mønster i det, som kunne indbygges i det generelle system, så man blev fri for at bruge så meget krudt på særtilskuddene, siger han.
Han understreger, at det selvfølgelig er lettere sagt end gjort at finde frem til, hvad der er særligt ved netop Morsø, Langeland, Lolland og de andre kommuner, som får tilskud år efter år.
- Men man burde gøre sig de anstrengelser, slår han fast.
Færre får flere penge
Særtilskudspuljen var på 800 mio. kr. til 2026, men man skal ikke mange år tilbage, før puljen var på under halvdelen. I 2022 lød den på 360 mio. kr.
For budgetåret 2023 blev puljen ekstraordinært forhøjet med 250 mio. kr. og derefter med 350 mio. kr.
Samtidig er der ikke flere, men nærmere færre kommuner, der har fået del i pengene gennem årene, og groft sagt kan det komme til at handle om, man er inde i varmen eller ej, forklarer Niels Jørgen Mau Pedersen.
- Kommer du lige med i slænget, der får særtilskud, eller gør du ikke, for det er faktisk af stor betydning. Man skal ikke arbejde længe med kommunaløkonomi for at forstå, at det at være særligt vanskeligt stillede er et gradsspørgsmål, siger han.
Udviklingspartnerskaber, som allerede kører som en del af særtilskudsordningen, kunne på sin vis godt være en form for “erstatning” for det nuværende særtilskud – for det vil aldrig være helt muligt at slippe for et særtilskud i en eller anden form, forklarer Niels Jørgen Mau Pedersen.
Der går et par år, før Finansieringsudvalgets arbejdsgruppe er klar med rapporten, som vil indgå i grundlaget for de politiske beslutninger om ændringer i udlignings- og tilskudssystemet, der vil træde i kraft fra og med 2029.
Og hvis de 14 dilemmaer faktisk tages med i arbejdet, vendes og drejes og der tages aktive valg, er det en lysere fremtid, udligningen går i møde, mener Niels Jørgen Mau Pedersen:
- Der er al mulig grund til at være optimistisk med hensyn til at få anbefalinger frem, der kan forbedre systemet.
De 14 dilemmaer
Dilemma 1: Skal bloktilskuddet alene være et kommunalt finansieringselement eller medvirke direkte i udligningen? Det konkluderes, at det er vanskeligt at vælge alene den ene eller den anden model, men adskillelse af de to opgaver kan være hensigtsmæssig.
Dilemma 2: Skal udligningen være mellemkommunal (”Robin Hood”) eller statsfinansieret? Det kan konkluderes, at den mellemkommunale form har fordele med hensyn til transparens, mens asymmetrisk finansiering med statsfinansiering kan nære illusioner om betalingen af udligning.
Dilemma 3: Skal udligningen være landsdækkende, eller skal noget af den knyttes til geografisk afgrænsede områder? Det kan konkluderes, at det landsdækkende er udgangspunktet, men geografisk afgrænsning kan være et relevant udligningsredskab.
Dilemma 4: Skal udligningen opbygges af separate ordninger vedr. skattegrundlag og udgiftsbehov, eller skal der søges nettoficering, hvor det er muligt? Det kan konkluderes, at valget må tage præsentations-og forståelsesmæssige forhold i betragtning, og at nettoopgørelsen medfører ensartede udligningsniveauer for skattegrundlag og udgiftsbehov. Nettoficering er dog også en oplagt mulighed for forenkling.
Dilemma 5: Skal systemet opbygges alene fra eller primært via generel udligning, eller skal der kunne rummes særlige ordninger og særtilskud? Det kan konkluderes, at det næppe er realistisk at undgå særlige ordninger, men disse må minimeres, hvis forenkling og transparens ønskes prioriteret.
Dilemma 6: Skal forskellige skatte- og indtægtsgrundlag udlignes via et samlet skattegrundlag, eller skal der anvendes separate ordninger? Det kan konkluderes, at samling af indtægtsgrundlag i ét grundlag giver en form for ligebehandling, men at der netop kan være begrundede ønsker om afvigende udligningsmæssig behandling af forskellige indtægtstyper.
Dilemma 7: Skal der anvendes egen eller gennemsnitlig skatteprocent i skattegrundlagsudligningen? Det kan konkluderes, at den gennemsnitlige skatteprocent er valgt for at forhindre enkeltkommuners indflydelse på udligning, men at dette valg udløser en problematik vedr. overudligning.
Dilemma 8: Den vanskelige opgave med at opgøre et retvisende udgiftsbehov for den enkelte kommune forudsætter anvendelse af de fagligt set bedste metoder samt valg mellem udgiftsnormmetode og adfærdsmetode – og herunder bl.a. stillingtagen til normaludgiftsmetode og kriteriemetode. Det kan konkluderes, at der historisk er truffet nogle valg i retning af adfærdsmetode og kriteriemetode, hvis fastholdelse kan indikere, at disse beslutninger har fungeret.
Dilemma 9: Hvor stramme krav skal der stilles til objektive udgiftsbehovskriterier primært om årsagssammenhæng, upåvirkelighed og gennemsigtighed? Det kan konkluderes, at kravene har vist sig levedygtige, hvilket kan indikere deres relevans i anvendelsen, men at en vis pragmatik må kunne anlægges set i lyset af den usikkerhed, der er forbundet med udgiftsbehovsopgørelsen.
Dilemma 10: I hvor høj grad skal udligningssystemets opgørelser løbende tilpasses de dynamiske forhold, der optræder i udviklingen i de kommunaløkonomiske vilkår? Det kan konkluderes, at hensyn til overskuelighed og forudsigelighed trækker i retning af at minimere forsøg på præcision vedr. dynamiske elementer.
Dilemma 11: Diskretionære særtilskud til vanskeligt stillede kommuner harmonerer ikke nødvendigvis med et regelbaseret udligningssystem med faste terminer, men særtilskud anvendes dog i praksis alligevel. Det kan konkluderes, at særtilskud ikke helt kan undværes, men søges minimeret, hvis systematik i kredsen af modtagerkommuner kan identificeres og organiseres via den regelbaserede ordning.
Dilemma 12: Under hensyntagen til udligningssystemets formål er aktualiteten af udligningen vigtig, men der er samtidig ønsker om stabilitet og minimale ændringer fra år til år. Det kan konkluderes, at fastlåsning af en række tilskud synes at have prioriteret stabilitetshensynet, men det giver risiko for, at systemet taber legitimitet på sigt og kan evt. udløse større ændringer senere.
Dilemma 13: Afdækning af forskelle i økonomiske vilkår mellem kommunerne lægger op til en fuld udligning, men et udligningsniveau på 100% kan evt. give utilsigtede negative incitamenter på effektivitet og vækstunderstøttelse. Det kan konkluderes, at udligningsniveauet ikke er 100%, og at der i den (politiske) stillingtagen til udligningsniveauet også må tages hensyn til effektivitet og til kommunernes interesse i indkomstgrundlaget.
Dilemma 14: Det tilstræbes i udgangspunktet, at udligningssystemet er neutralt i forhold til kommunale dispositioner, men utilsigtede incitamentsvirkninger kan være vanskelige at undgå og i visse situationer ønskelige. Det kan konkluderes, at incitamentsvirkninger fra udligningen kan underkastes særlig opmærksomhed, og at overholdelse af princippet om objektive kriterier vil modvirke uønskede incitamentsvirkninger. I tilfældet med sanktionsmekanismerne er de incitamentsmæssige virkninger ønskede.
Tekst, grafik, billeder, lyd og andet indhold på dette website er beskyttet efter lov om ophavsret. DK Medier forbeholder sig alle rettigheder til indholdet, herunder retten til at udnytte indholdet med henblik på tekst- og datamining, jf. ophavsretslovens § 11 b og DSM-direktivets artikel 4.
Kunder med IP-aftale/Storkundeaftaler må kun dele Kommunen.dks artikler internet til brug for behandling af konkrete sager. Ved deling af konkrete sager forstås journalisering, arkivering eller lignende.
Kunder med personligt abonnement/login må ikke dele Kommunen.dks artikler med personer, der ikke selv har et personligt abonnement på kommunen.dk
Afvigelse af ovenstående kræver skriftlig tilsagn fra det pågældende medie.
