Af Lotte Bøgh Andersen
 | 
professor, Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet
(forælder til barn på Ellevangskolen)

Økonomiske incitamenter i kommunerne: Hvornår virker de (efter hensigten)?

”Ligesom vi gerne vil købe frugt frem for slik i super­ markedet, vil kommunerne gerne prioritere ældre­maden, og så kan et lille puf fra en statslig pulje (incitamentet) have en effekt.”

Medforfattere: Christian Bøtcher Jacobsen, Søren Serritzlew, Thomas Pallesen

Et økonomisk incitament er en regel om, at en aktør vil modtage en pengemæssig belønning, hvis bestemte betingelser opfyldes - typisk at aktøren udviser en bestemt adfærd eller opnår et bestemt resultat. Økonomiske incitamenter er meget relevante i kommunerne, idet de bruges i forhold til både institutioner, ansatte og borgere, ligesom kommunerne selv er udsat for økonomiske incitamenter fra statens side.

BUM-modeller og takststyring anvendes i mange kommuner, og forfremmelse og resultatløn er klassiske incitamenter for individuelle ansatte. Man behøver nok bare at sige ”beskæftigelsesområdet”, for at de fleste kommunale folk kan se, at økonomiske incitamenter bruges i forhold til borgerne. Der er også andre steder, hvor økonomiske incitamenter for borgerne kommer i spil. Eksempelvis kan børnepengene holdes tilbage, hvis børnene ikke kommer i skole eller bliver radikaliseret, og diskussionen her kan være ganske illustrativ. Integrationsborgmester Anna Mee Allerslev udtalte således:  »Langt de fleste mennesker reagerer på økonomi... Det er min opfattelse, at forældrepålægget kan sparke døren ind til de her familier« (Information, 7/8-2015). Økonomiske tilskyndelser bruges også af landspolitikerne til at få kommunerne til at udvise den adfærd, landspolitikerne ønsker. Et nyligt eksempel er den ”værdighedsmilliard”, der blev afsat med henblik på at understøtte kommunernes ældrepleje. Princippet er her, at kommunerne kan få del i puljen, hvis de agerer som beskrevet i finanslovsaftalen.

Nudging på kollektivt niveau

Vores forskning i økonomiske incitamenter viser, at de fleste aktører ”reagerer på økonomi”, men at reaktionen ikke altid følger den simple incitamentslogik, hvor aktørerne alene gør det, de bliver belønnet for. I bogen ”Økonomiske incitamenter i den offentlige sektor”, som netop er udkommet i en udvidet og revideret udgave hos Hans Reitzel, diskuterer vi fire indvendinger mod den simple incita-mentslogik. Det handler om (1) det organisatoriske niveau, incitamentet knytter sig til, (2) incitamentets troværdighed, (3) indvirkningen af professionelle normer og (4) samspillet mellem økonomiske incitamenter og ikke-økonomisk motivation.

Den første indvending siger, at incitamenter primært virker, hvis de er rettet mod enkeltindivider. Et incitament rettet mod en gruppe eller organisation giver kun i lille omfang (eller slet ikke) økonomisk gavn for de enkelte personer, hvis der er mange om at dele gevinsten. Ikke desto mindre viser forskningen, at incitamenter faktisk godt kan virke efter hensigten i nogen grad, hvis der ikke er modsatrettede stærke tilskyndelser for eksempel i form af vælgerinteresser. Hvis kommunerne alligevel havde tænkt sig at prioritere ældremaden, kan værdighedsmilliarden give det sidste puf til at få det gjort. Det er faktisk ikke givet, at det overhovedet er nødvendigt at tilskynde kommunerne økonomisk til en indsats på dette område. Derimod er det mindre sandsynligt, at vi kommer til at se en massiv prioritering af (de vælgermæssigt mindre populære) kulturinstitutioner, medmindre det økonomiske incitament fra staten er betragteligt stærkere. Man kan altså tænke på økonomiske incitamenter rettet mod kommunerne som nudging på kollektivt niveau: Ligesom vi gerne vil købe frugt fremfor slik i supermarkedet, vil kommunerne gerne prioritere ældremaden, og så kan et lille puf fra en statslig pulje (incitamentet) have en effekt.

”Ligesom vi gerne vil købe frugt frem for slik i super­ markedet, vil kommunerne gerne prioritere ældre­maden, og så kan et lille puf fra en statslig pulje (incitamentet) have en effekt.”

Troværdighedsindvendingen handler om, hvorvidt aktørerne er overbeviste om, at de faktisk vil modtage den økonomiske belønning, når de handler, som incitamentet tilsiger. Hvis en politisk ledelse frit kan ændre retningslinjerne for, om incitamentet kommer til udbetaling, vil aktørerne overveje, om det er værd at gå efter det. Politikerne har tit tilskyndelser til at bryde spillereglerne, når omstændighederne skifter, og derfor er troværdigheden af incitamenter i den offentlige sektor ofte ret lav. For eksempel er troværdigheden af taxametersystemer højere hos privatskoler end folkeskoler, fordi taksten er indskrevet i lovgivningen, og forskningen finder som forventet, at økonomiske incitamenters virkning på adfærden stiger med incitamenternes troværdighed.

Professionelle normer

Den tredje og den fjerde indvending handler begge om, at langt de fleste mennesker er motiveret af andet end økonomisk vinding. Mange offentligt ansatte er professionelle i den forstand, at deres faggruppe har faglige normer og en specialiseret, teoretisk viden, og disse normer får ofte offentligt ansatte til at handle ud fra fagligheden fremfor økonomien. De professionelle normer peger af og til i modsat retning af de økonomiske incitamenter, og derfor er samspillet mellem professionelle normer og økonomiske incitamenter vigtigt. Forskningen finder som forventet, at professionelle normer begrænser virkningen af de økonomiske incitamenter. Det er både godt og skidt nyt for kommunalpolitikerne: På den ene side fristes medarbejderne ikke så meget af kortsigtet opportunisme for egen vindings skyld, men det betyder samtidig, at det kan være svært at styre de fagprofessionelle på områder, hvor der er faste og veletablerede faglige normer for adfærden.

Det fører frem til den fjerde indvending, som netop vedrører samspillet mellem økonomisk og ikke-økonomisk motivation. Det gennemgående forskningsresultat er her, at økonomisk styring fortrænger ikke-økonomisk motivation, hvis det økonomiske tiltag (for eksempel resultatløn) opleves af de ansatte som kontrollerende, men til gengæld kan motivationen styrkes, hvis tiltaget opleves som understøttende. Hvorvidt et tiltag opfattes som en støtte- eller en kontrolforanstaltning, afhænger meget af, hvordan det iværksættes, og her spiller ledelse en rolle. Hvis ledelsen har held med at overbevise medarbejderne om, at incitamentet er meningsfuldt og legitimt, vil virkningen forstærkes, mens virkningen kan udeblive eller blive stik modsat hensigten, hvis modtagerne oplever incitamentet som et ”søløveprincip”, hvor belønningen bliver som en sild, som man – som umælende dyr – skal hoppe for at få. Det handler også om, hvorvidt incitamentet svækker eller styrker individets grundlæggende behov for autonomi, kompetence og meningsfulde relationer, hvilket igen understreger, at økonomiske incitamenter bestemt ikke kun handler om pengene.

Analyserne af de fire indvendinger giver anledning til at overveje, hvordan vi kan forbedre brugen af økonomiske incitamenter i styringen af den offentlige sektor. Den vigtigste pointe er, at man bør overveje betydningen af andre motivationsformer, især når økonomiske incitamenter bruges i forhold til fagprofessionelle på områder, hvor der er faste og veletablerede faglige normer. Det er også vigtigt at overveje troværdigheden af incitamentet, og hvilket niveau incitamentet bruges på. Selvom der er grænser for økonomiske incitamenters virkning, kan de have en gavnlig effekt, hvis de anvendes med omtanke.

Økonomi

Økonomi

Tilmeld dig Kommunen.dks nyhedsbrev

Cookie- og privatlivspolitik

Afmeld nyhedsbrevet

Pressenævnet
© Kommunen ApS 2017  |  CVR: 31 88 59 57